Frjálst land 21.2.2021. Sigurbjörn Svavarsson
Stjórnarskráin íslenska 1874 var í grunninn samhljóða dönsku stjórnarskránni. Danska stjórnarskráin var í flestum greinum hliðstæð stjórnarskrám sem settar höfðu verið í Evrópu á nítjándu öldinni. Ný stjórnarskrá tók gildi við dansk-íslensku sambandslögin nr. 39/1918, þar sem Ísland var lýst fullvalda ríki í konungssambandi við Danmörku – og stjórnarskrá konungsríkisins Íslands, nr. 9/1920. Hún gilti með nokkrum breytingum til lýðveldisstofnunar 1944.
En hvernig hafa þessar stjórnarskrár breyst í lýðræðisátt? Skoðum hvernig ákvæði um beint lýðræði, þ.e. aðkomu þjóðanna að mikilvægum málum sem varða grundvallarbreytingar á stjórnarskrár landsins hafa breyst frá þessum upphaflega samhljóða stjórnarskrám.
Stjórnarskrábreytingar.
Frá 1944 hefur íslenska stjórnarskráin tekið nokkrum breytingum :
1959; Um kjördæmaskipan o.fl. 1968; um kosningaaldur. 1984: Kjördæmaskipan og kosningaaldur. 1991; Deildarskipting Alþingis. 1995; Mannréttindaákvæði, Ríkisreikninga og kjördag 1999; Kjördæmaskipan. 2013; Tímabundin ákvæði um breytingu á stjórnarskrá.
Um breytingar á Stjórnarskránni segir í 79 gr. hennar ; Tillögur, hvort sem eru til breytinga eða viðauka á stjórnarskrá þessari, má bera upp bæði á reglulegu Alþingi og auka-Alþingi. Nái tillagan samþykki Alþingis1) skal rjúfa Alþingi þá þegar og stofna til almennra kosninga af nýju. Samþykki [Alþingi] 1) ályktunina óbreytta, skal hún staðfest af forseta lýðveldisins, og er hún þá gild stjórnskipunarlög.
Samkvæmt orðanna hljóðan þarf þjóðin ekki að koma beint að breytingu stjórnarskrárinnar, heldur einungis meirihluti Alþingis fyrir og eftir almennar kosningar. En hvenær þarf að vísa málum til þjóðarinnar?
Stjórnarskráin gerir ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum í fjórum greinum;
11. gr. Ef Alþingi víkur Forseta frá þarf samþykki þjóðarinnar.
26 gr. Synjun Forseta á lögum Alþingis ber að vísa til þjóðarinnar.
79 gr. 2. mgr. Ef Alþingi samþykkir breytingar á á kirkjuskipan samkv. 62 gr.
Í 81.gr. segir: „Stjórnarskipunarlög þessi öðlast gildi, þegar Alþingi gerir um það ályktun, enda hafi meiri hluti allra kosningarbærra manna í landinu með leynilegri atkvæðagreiðslu samþykkt þau.“
81 gr. má skilja sem áréttingu á 79. gr. um að kosningar á milli samþykkta Alþingis á breytingum á Stjórnarskránni skuli sérstaklega borin upp við þjóðina samhliða almennum Alþingiskosningum. En hefur það verið svo?
Þjóðaratkvæðagreiðsla hefur farið fram sex sinnum á Íslandi. Þrisvar sinnum á grundvelli um ályktunar meirihluta Alþingis (1908,1916 1933). Tvisvar sinnum á grundvelli sambandslaganna við Danmörk (1918, 1944) og tvær sem Forseti vísaði til þjóðarinnar (2010, 2011).
Fullveldisákvæði.
Í íslensku Stjórnarskránni er ekkert sérstakt ákvæði um fullveldisskerðingu. Í 21. gr. segir:
Forseti (Ríkisstjórn) lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki. Þó getur hann enga slíka samninga gert, ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins, nema samþykki Alþingis komi til.
Samkvæmt orðanna hljóðan í þessari grein getur Alþingi samþykkt með einföldum meirihluta fullveldisskerðingu. Ákvæðin um erlenda samninga eru því endalaus túlkunaratriði lögspekinga hvort um afsal fullveldis er að ræða þó við blasi að allur ágreiningur um EES samninginn fer fyrir erlendan dómstóls og eftirlit um samninginn í framkvæmd, er í höndum evrópskra stofnanna.
Danska stjórnarskráin.
Fyrsta stjórnarskrá Dana var samþykkt 1849, endurskoðuð 1866 þegar Danir misstu Schleswig-Holsteina land, 1915 vegna kosningarétts kvenna og ákvæða um breytinga á stjórnarskránni, þ.e. samþykki tveggja þinga og þjóðaratkvæðagreiðslu. 1920 endursameining við Schleswig. 1953 um þingið í einni deild, að kona gæti tekið konungserfðir og ákvæði um samþykki 40% hundraðshluti kjósenda fyrir breytingum á Stjórnarskránni.
Danska stjórnarskráin hefur skýr ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur. Í 42. gr. segir að þriðjungur þingmanna geti farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu um nýsamþykkt lög meirihlutans (lög um fjárlög/fjármálagerninga undanþegin) og einungis þarf meirihluta 30% kosningaþátttöku til að fella lögin. 1963 var látið reyna á þetta ákvæði í þjóðaratkvæðagreiðslu. Líklega er þetta ákvæði ástæðan fyrir meiri samvinnu um lagasetningu á danska þinginu og tíðum minnihlutastjórnum í Danmörku, sem koma málum fram án mikilla átaka.
Í 88. gr. segir um breytingar á stjórnarskránni: Samþykki þingið frumvarp sem felur í sér stjórnarskrárbreytingu og beiti ríkisstjórn sér málinu í vil, skal boða til nýrra þingkosninga. Ef nýkjörið þing samþykkir frumvarpið óbreytt, verður innan hálfs árs eftir endanlega samþykkt að leggja breytingarnar undir dóm kjósenda. Nánari reglur um atkvæðagreiðsluna skulu ákveðnar með lögum. Samþykki meirihluti þeirra, sem atkvæði greiða og minnst fjörutíu hundraðshlutar atkvæðisbærra manna, ákvörðun þingsins og staðfesti konungur ákvörðunina, fær hún gildi sem stjórnskipunarlög.
Þjóðaratkvæðagreiðslur hafa farið fram 17 sinnum í Danmörku:
Fyrst 1916. Sala á Vestur- Indíum. 1920. Um breytingu á Stjórnarskránni. 1920. Um Schleswig. 1939. Um breytingu á stjórnarskránni. 1953. Um breytingu á stjórnarskránni, kosningaraldri ofl. 1961. Um kosningaraldur. 1963. Um landnýtingu, búsetu á jörðum, forgang ríkis og sveitarfélaga til kaupa á jörðum og friðun lands. 1969. Um kosningaraldur. 1971. Um kosningaraldur. 1972. Um inngöngu í Efnahagsbandalagið. 1978. Um kosningaraldur. 1986. Um lög um eitt markaðssvæði Evrópu. 1992. Um Maastricht samninginn. 1993. Um Maastricht samninginn . 1998. Um Amsterdam samninginn. 2000. Um upptöku Evru. 2009. Um erfðakafla stjórnarskrárinnar. 2014. Um Sameiginlegan Evrópskan Einkaleyfisdómstól. 2015. Um höfnun á fjölmörgum tilskipunum Evrópubandalagsins
Af síðustu átta þjóðaratkvæðagreiðslum hafa sjö þeirra verið um fullveldisafsal í tengslum aðild að ESB.
Fullveldisákvæði.
Í dönsku stjórnarskrárinnar er kveðið á um að framsal á fullveldis þjóðarinnar til alþjóðlegra yfirvalda.
20. grein 1. mgr. Ákvarðanir, sem samkvæmt stjórnarskrá þessari falla undir stjórnvöld ríkisins, má með lögum framselja alþjóðlegum stofnunum, sem settar eru á stofn með gagnkvæmum samningum við önnur ríki til að stuðla að alþjóðlegri lögskipan og samvinnu.
2. mgr. Til að lagafrumvarp samkvæmt 1. mgr. öðlist gildi þarf meirihluta fimm sjöttu þingmanna. Náist slíkur meirihluti ekki, en þó nægur atkvæðafjöldi til að samþykkja venjulegt lagafrumvarp, og styðji ríkisstjórnin frumvarpið eftir sem áður, skal bera það undir atkvæði kjósenda til samþykktar eða synjunar samkvæmt reglunum um þjóðaratkvæðagreiðslur í 42. g
Þessi grein hefur verið mjög til umræðu í tengslum við aðild Danmerkur að Evrópusambandinu (ESB) þar sem gagnrýnendur hafa haldið fram að ríkisstjórnir hafi brotið stjórnarskrána með því að gefa eftir of mikið vald.
Athyglisvert er að almennir borgarar geta og hafa ákært stjórnvöld fyrir að fara ekki eftir ákvæðum stjórnarskrárinnar. Árið 1996 stefndu 12 borgarar, Poul Nyrup Rasmussen, forsætisráðherra fyrir brot á 20. greininni. Hæstiréttur sýknaði Rasmussen (og þar með fyrri ríkisstjórnir allt aftur til ársins 1972) en áréttaði að takmörk séu fyrir fullveldisafsali samkvæmt 1.mgr. 20 gr.. Árið 2011 stóð Lars Løkke Rasmussen, forsætisráðherra, frammi fyrir svipaðri áskorun þegar 28 borgarar lögsóttu hann fyrir að hafa samþykkt Lissabon-sáttmála Evrópu án þjóðaratkvæðagreiðslu. Þeir héldu því fram að Lissabon-sáttmálinn afhendi ESB hluta fullveldis þjóðarinnar og því hefði málið átt að fara í þjóðaratkvæðagreiðslu. Málinu var síðar vísað frá.
Samanburður.
Niðurstaðan af þessum samanburði á upprunalegu sömu stjórnarskránni og með Mannréttindaákvæðin næstum samhljóða, er sú, að ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur og fullveldisafsal eru mun skýrari og ríkari í þeirri dönsku en þeirri íslensku. Ákvæði 20gr. og 42 gr. dönsku stjórnarskrárinnar segja skýrt um hvernig og hvenær á að vísa málum til þjóðarinnar. Þetta þurfum við Íslendingar að skoða. Einnig er athyglisvert að borgarar geti lögsótt þing og ráðherra (ríkisstjórn) fyrir brot á stjórnarskrá, og það ætti ekki að vera útilokað hér á landi.
Aðhald.
Þessi ákvæði í stjórnarskrá, hafa einna mest áhrif á lýðræðið og löggjafarvaldið og í ljósi þróunar Evrópubandalagsins síðustu áratugina til aukinnar miðstýringar yfir löggjafavaldi ríkja sambandsins og landa EES sýnir sig að stjórnarskrá einstakra ríkja er eina tækið fyrir almenning til að andæfa því að æðsta ríkisvaldið sé flutt úr landinu. Stjórnmálastéttin sýnir að hún lætur undan þrýstingi frá Evrópusambandinu um einsleitni á öllum sviðum í sambandinu.
Það er mikilvægt réttaröryggisatriði að allt vald sé temprað og sæti aðhaldi innanlands og að Alþingi sé veitt aðhald frá þeim sem setur stjórnarskránna, þjóðinni.
Þrígreining ríkisvaldsins á að þjóna því hlutverki að veita hvort öðru aðhald, en í ljósi reynslunnar er mikilvægt að almenningur geti haft beina aðkomu að lokaákvörðunum í mikilvægum málum sem varða hagsmuni hans, þ.e. að æðsta ríkisvaldið sem almenningur kaus í almennum kosningum gefi það ekki frá sér til erlendra embættismanna og stofnanna sem almenningur kaus ekki.
Ef breyta á stjórnarskránni, væri það fyrsta að taka upp ákvæði 20gr. og 42 gr. í systurskrá íslensku stjórnarskrárinnar.