Tekur ESB við sem löggjafi Íslendinga?

“Við virðumst sjálf sí­brota­menn á eig­in stjórn­ar­skrá”

eftir Svein Óskar Sigurðsson

Haustið 2019 kom út skýrsla um EES-sam­starfið fyr­ir til­stuðlan þáver­andi ut­an­rík­is­ráðherra. Höf­und­ar eru þau Björn Bjarna­son, Bergþóra Hall­dórs­dótt­ir og Kristrún Heim­is­dótt­ir. Í kjöl­farið fylg­ir nú­ver­andi ut­an­rík­is­ráðherra henni eft­ir með drög­um að frum­varpi þess efn­is að lög­binda eigi nú bók­un 35 í ís­lensk lög, bók­un sem finna má sem lög­skýr­ing­ar­gagn í EES-samn­ingn­um. Frum­varp þetta, sem ligg­ur fyr­ir Alþingi í dag, er til breyt­inga á lög­um um Evr­ópska efna­hags­svæðið, nr. 2/​1993 og varðar það að 4. gr. lag­anna sem orðist svo:„Ef skýrt og óskil­yrt laga­ákvæði sem rétti­lega inni­held­ur skuld­bind­ing­ar sam­kvæmt EES-samn­ingn­um er ósam­rýman­legt öðru al­mennu laga­ákvæði, skal hið fyrr­nefnda ganga fram­ar, nema Alþingi hafi mælt fyr­ir um annað. Sama á við um skuld­bind­ing­ar sem eru inn­leidd­ar með stjórn­valds­fyr­ir­mæl­um.“.

Í fram­an­greindri skýrslu virðist sem að þar sé mælt með að farið verði gegn stjórn­skip­un lands­ins. Reynd­ar hef­ur, allt frá því að EES-samn­ing­ur­inn var samþykkt­ur, oft reynt á stjórn­ar­skrána og hún orðið að e.k. auka­atriði í mál­flutn­ingi hvað EES-samn­ing­inn varðar. Eft­ir­lits­stofn­un EFTA (ESA) er m.a. sögð hafa tvisvar sinn­um gert form­leg­ar at­huga­semd­ir við ís­lensk stjórn­völd vegna inn­leiðing­ar eða fram­kvæmd­ar á bók­un 35 við EES-samn­ing­inn. Síðan hvenær ber ís­lensk­um stjórn­völd­um að fara eft­ir er­lend­um stofn­un­um í þessu efni? Það ligg­ur aug­ljós­lega fyr­ir þess­um stofn­un­um að ís­lenska stjórn­ar­skrá­in, hvað þessa bók­un varðar og EES, hef­ur ekki tekið breyt­ing­um frá því að lög nr. 2/​1993 voru samþykkt. Hef­ur okk­ar eigið tóm­læti, dóma­fram­kvæmd og stjórn­skipu­legt aðgerðal­eysi breytt stjórn­ar­skránni?

Á bls. 101 í fram­an­greindri skýrslu frá 2019 seg­ir m.a.: „Efni bók­un­ar 35 hef­ur verið lýst á þann veg að í henni fel­ist ár­ang­urs­skylda en ekki regla sem seg­ir til um hvernig ár­angr­in­um skuli náð og hafa aðild­ar­rík­in val um aðferðir.“.

Í mars 1991 lagði þáver­andi ut­an­rík­is­ráðherra, Jón Bald­vin Hanni­bals­son, skýrslu fyr­ir Alþingi þar sem greint var frá stöðu EES-samn­ingaviðræðnanna í sama mund og gengið var til þing­kosn­inga. Þegar skýrsl­an kom fyr­ir Alþingi var við völd rík­is­stjórn Stein­gríms Her­manns­son­ar. Kom fram í þeirri skýrslu að „óþarft“ væri að breyta stjórn­ar­skránni. Vísað er til þessa í áliti meiri­hluta ut­an­rík­is­mála­nefnd­ar Alþing­is á 116. lög­gjaf­arþingi þegar nefnd­in af­greiddi frum­varp til laga um Evr­ópska efna­hags­svæðið. Sá meiri­hluti var þá skipaður Birni Bjarna­syni, Árna R. Árna­syni, Geir H. Haar­de, Rann­veigu Guðmunds­dótt­ur og Tóm­asi Inga Olrich, sem jafn­framt lögðu til að frum­varpið yrði samþykkt, m.a. með því að 4. gr. frum­varps­ins félli brott, þ.e. að; „Ráðherra, sem í hlut á, get­ur, ef sér­stök nauðsyn kref­ur, sett regl­ur þar sem nán­ar er kveðið á um fram­kvæmd EES-samn­ings­ins.“. Fram­kvæmd­ar­valdið ís­lenska átti því að verða að stý­ritæki ESB hér á landi. Því var hafnað af Alþingi.

Í áliti fram­an­greinds meiri­hluta fyr­ir jól­in 1992 seg­ir svo: „Í því skyni að tryggja sem best eft­ir­lit Alþing­is og aðhald er gerð til­laga um að 4. gr. frum­varps­ins sé felld á brott. Í þeirri grein felst heim­ild til að setja reglu­gerð „ef sér­stök nauðsyn kref­ur“. Þótt þetta ákvæði sé hugsað sem vara­heim­ild þykir var­huga­vert, a.m.k. á þessu stigi, að Alþingi veiti ráðherr­um jafnal­menna heim­ild til út­gáfu reglu­gerða þegar gengið er til sam­starfs á Evr­ópska efna­hags­svæðinu.“. Mark­miðið var að standa vörð um Alþingi, lýðræðið í land­inu.

Í ræðustól Alþing­is sagði Stein­grím­ur heit­inn Her­manns­son, mánu­dag­inn 24. ág­úst 1992: „Dr. Guðmund­ur [Al­freðsson] legg­ur áherslu á það að ætíð þegar um þjóðrétt­ar­leg­an samn­ing er að ræða, sem ekki hef­ur verið gerður að lands­lög­um, þá ráða lands­lög. Jafn­vel þó við semj­um um ein­hvern hlut við aðra þjóð og ger­umst, við skul­um segja brot­leg­ir gagn­vart þeim samn­ingi, þá er það ís­lensk­ur dóm­stóll sem verður að dæma það sam­kvæmt ís­lensk­um lög­um. Þjóðrétt­ar­samn­ing­ur­inn sem slík­ur er ekki þar með orðinn að lands­lög­um. Það er stóri gern­ing­ur­inn sem ligg­ur í þess­um fimm grein­um hæstv. ut­an­rrh. að gera þenn­an fleiri þúsund síðna samn­ing að lands­lög­um. Dr. Guðmund­ur legg­ur áherslu á að það verði að fara mjög var­lega í sam­an­b­urð á alþjóðleg­um skuld­bind­ing­um sem Ísland hef­ur þegar geng­ist und­ir og þeim yfirþjóðlegu skuld­bind­ing­um sem fel­ast í EES-samn­ingn­um. Og vit­an­lega er það al­veg ljóst sem þjóðréttar­fræðing­ur­inn seg­ir að í 21. gr. stjórn­ar­skrár­inn­ar felst ekki sjálf­stæð og sér­stök heim­ild til að gera þjóðrétt­ar­samn­inga sem breyta stjórn­ar­skránni. 21. gr. heim­il­ar for­seta Íslands að gera þjóðrétt­ar­samn­inga en það er úti­lokað að túlka þá grein þannig að for­seta heim­il­ist t.d. að gera þjóðrétt­ar­samn­ing sem breyti stjórn­ar­skránni og stjórn­ar­hátt­um hér á landi.“.

Nú í dag, árið 2023, seg­ir Stefán Már Stef­áns­son laga­pró­fess­or um fram­an­greint frum­varp sem ligg­ur fyr­ir Alþingi, að verði frum­varp ut­an­rík­is­ráðherra að lög­um: „Þá mynd­ast mik­ill lýðræðis­halli sem er áhyggju­efni.“. (Morg­un­blaðið 27. mars 2023).

Við virðumst sjálf sí­brota­menn á eig­in stjórn­ar­skrá. Er ekki ráð að snúa nú af þeirri veg­ferð?